特種設(shè)備安全監(jiān)管問責(zé)思考
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關(guān)于特種設(shè)備安全監(jiān)管問責(zé)的思考
機(jī)構(gòu)改革之后，關(guān)于如何進(jìn)行特種設(shè)備安全監(jiān)管、在一線工作中如何避責(zé)，成為市場(chǎng)監(jiān)管部門面臨的必修課題，給基層工作人員增加了沉重的壓力，不少同志聞之如避蛇蝎。但工作始終要有人去干，一些崗位的職責(zé)明確也不是可以輕易開脫的，因此，有必要認(rèn)真分析研究特種設(shè)備監(jiān)管工作的狀況、以及問責(zé)的原因和條件，而后探討如何穩(wěn)妥、有效的推進(jìn)此項(xiàng)工作。
一、2015年全國(guó)特種設(shè)備安全概況
質(zhì)檢總局特種設(shè)備安全監(jiān)察局的網(wǎng)站最新的是2015年全國(guó)特種設(shè)備安全狀況通報(bào)，2016年的情況正在征集�，F(xiàn)將2015年通報(bào)部分內(nèi)容摘錄如下：
1、數(shù)量。截至2015年底，全國(guó)特種設(shè)備總量達(dá)1100.13萬臺(tái)，比2014年底上升6.14%。
2、監(jiān)察。全國(guó)特種設(shè)備安全監(jiān)察人員共計(jì)23648人，較2014年增加7908人。2015年，全國(guó)各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)管部門開展特種設(shè)備執(zhí)法監(jiān)督檢查127.94萬人次，發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份。
3、事故。2015年，全國(guó)共發(fā)生特種設(shè)備事故和相關(guān)事故257起，與2014年相比，事故起數(shù)減少26起，同比下降9.19%，全國(guó)未發(fā)生特種設(shè)備重特大事故。2015年特種設(shè)備萬臺(tái)設(shè)備死亡率為0.36，較2014年下降7.69%。
（一）按設(shè)備類別劃分：
鍋爐事故18起，壓力容器事故27起，氣瓶事故29起，壓力管道事故3起，電梯事故58起，起重機(jī)械事故79起，場(chǎng)（廠）內(nèi)機(jī)動(dòng)車輛事故32起，大型游樂設(shè)施事故9起，客運(yùn)索道事故2起。
鍋爐事故：
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)16起、安裝環(huán)節(jié)1起、修理環(huán)節(jié)1起，其中，違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因8起，設(shè)備缺陷和安全附件失效原因4起。
壓力容器事故：
設(shè)備缺陷和安全附件失效原因6起，違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因4起，非法設(shè)備使用原因5起。
氣瓶事故：
違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因2起，設(shè)備缺陷和安全附件失效原因2起，氣體泄露引發(fā)原因2起。
壓力管道事故：
事故現(xiàn)象均為管道破裂介質(zhì)泄漏，或直接造成人員傷害，或引發(fā)爆燃造成人員傷害，事故原因主要是管道質(zhì)量原因或人員違章操作。
電梯事故：
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)38起，安裝、改造、修理維保環(huán)節(jié)20起。事故原因中，安全附件或保護(hù)裝置失靈等設(shè)備原因39起；違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因13起；應(yīng)急救援（自救）不當(dāng)導(dǎo)致的事故2起；管理不善或兒童監(jiān)護(hù)缺失以及乘客自身原因?qū)е碌氖鹿?/span>4起。
起重機(jī)械事故：
事故原因主要是違章作業(yè)或操作不當(dāng)，另有設(shè)備原因6起，吊具原因4起。場(chǎng)（廠）內(nèi)專用機(jī)動(dòng)車輛事故。31起為叉車事故，1起為旅游觀光車事故。違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因30起，設(shè)備原因2起。
大型游樂設(shè)施事故：
安全保護(hù)裝置失靈等設(shè)備原因4起，違章作業(yè)原因3起。
客運(yùn)索道事故：
2起事故均為天氣原因?qū)е略O(shè)備故障，造成乘客高空滯留。
（二）按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分：
發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起，占85.21%；維修檢修環(huán)節(jié)15起，占5.84%；安裝裝卸環(huán)節(jié)17起，占6.61%；充裝運(yùn)輸環(huán)節(jié)6起，占2.34%。
根據(jù)以上概況，可分析出問責(zé)幾率比較低、監(jiān)管形勢(shì)日趨好轉(zhuǎn)、監(jiān)管重點(diǎn)比較突出，具體如下：
一是問責(zé)幾率比較低：
全國(guó)特種設(shè)備總量達(dá)1100.13萬臺(tái)，共發(fā)生特種設(shè)備事故和相關(guān)事故257起。由此可見事故率極低，事故問責(zé)人數(shù)雖沒有詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，但從上述——看出違章作業(yè)或操作不當(dāng)原因、應(yīng)急救援（自救）不當(dāng)、管理不善或兒童監(jiān)護(hù)缺失以及乘客自身原因、天氣原因等排除設(shè)備自身原因共計(jì)140起左右，即真正設(shè)備事故可能產(chǎn)生問責(zé)的只有117起左右。由此可計(jì)算出每萬臺(tái)設(shè)備問責(zé)的可能性大概為0.106起左右，即每10萬臺(tái)設(shè)備可能出現(xiàn)問責(zé)事故1.06起。
另外，通報(bào)中的設(shè)備數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)是登記在冊(cè)的數(shù)量，顯然還會(huì)有大量的未登記設(shè)備，有的地區(qū)甚至未登記設(shè)備會(huì)超過已登記設(shè)備數(shù)，但無論如何，事故被上報(bào)乃至被追責(zé)的數(shù)字是固定的。也就是說，每10萬臺(tái)設(shè)備出現(xiàn)事故和問責(zé)的幾率還會(huì)更小一些。
二是監(jiān)管形勢(shì)日趨好轉(zhuǎn)：
從與2014年的對(duì)比可以看出，設(shè)備增長(zhǎng)了6.14%，事故起數(shù)下降9.19%。從監(jiān)察人員看，全國(guó)較2014年增加7908人。綜上，可得出機(jī)構(gòu)整合后監(jiān)察人員的增加，對(duì)于特種設(shè)備監(jiān)管工作有明顯促進(jìn)作用，這些新增加人員應(yīng)當(dāng)是各地市場(chǎng)監(jiān)管所的基層一線人員。從情況看，監(jiān)察人員共計(jì)23648人，開展監(jiān)督檢查127.94萬人次，發(fā)出安全監(jiān)察指令書12.93萬份，按2人一組執(zhí)法檢查計(jì)，即平均每組每年開展執(zhí)法檢查108.2次，每9.89次檢查發(fā)出1份指令書。
三是監(jiān)管重點(diǎn)比較突出：
從設(shè)備事故類別看，電梯和起重機(jī)械事故起數(shù)所占比重較大，事故起數(shù)分別占22.57%、30.74％。按發(fā)生環(huán)節(jié)劃分，發(fā)生在使用環(huán)節(jié)219起，占85.21%。由此可見特種設(shè)備安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)在于使用環(huán)節(jié)，尤其是起重機(jī)械和電梯2類，更應(yīng)當(dāng)作此項(xiàng)工作的重中之重。
三、特種設(shè)備安全監(jiān)管的責(zé)任探究
通過歷年的問責(zé)事件來看，產(chǎn)生問責(zé)的原因有三點(diǎn)：一是發(fā)生事故，二是事故確認(rèn)為特種設(shè)備原因，三是產(chǎn)生了人員傷亡或有較大社會(huì)影響。這三者呈遞進(jìn)關(guān)系，全部具備就必然產(chǎn)生問責(zé)事件�！栋踩a(chǎn)法》第八十四條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位發(fā)生生產(chǎn)安全事故，經(jīng)調(diào)查確定為責(zé)任事故的……還應(yīng)當(dāng)查明對(duì)安全生產(chǎn)的有關(guān)事項(xiàng)負(fù)有審查批準(zhǔn)和監(jiān)督職責(zé)的行政部門的責(zé)任……”。
鑒于此，分析我們一線監(jiān)管人員在日常工作中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)行為，主要在三個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)未發(fā)現(xiàn)的；二是發(fā)現(xiàn)了未立即采取措施的；三是采取措施后未監(jiān)督整改或是監(jiān)督整改不到位的。據(jù)請(qǐng)教紀(jì)檢部門相關(guān)人員，上述三個(gè)方面都可以定性為不作為，相互間并列，沒有本質(zhì)區(qū)別，處理結(jié)果的輕重程度視事故的嚴(yán)重程度而定。
但以上三方面可能存在的不作為情況，只有第二方面有明文規(guī)定追責(zé)，摘錄如下：
1、《安全生產(chǎn)法》第六十二條“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門……（二）對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)違法行為，當(dāng)場(chǎng)予以糾正或者要求限期改正……（三）對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的事故隱患，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即排除……”；
2、《安全生產(chǎn)法》第八十七條“負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級(jí)或者撤職的處分……（四）在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)重大事故隱患，不依法及時(shí)處理的…… ”；
3、《特種設(shè)備安全法》第九十四條“違反本法規(guī)定，負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門及其工作人員有下列行為之一的，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分：……（五）發(fā)現(xiàn)違反本法規(guī)定和安全技術(shù)規(guī)范要求的行為或者特種設(shè)備存在事故隱患，不立即處理的……”
第一方面未發(fā)現(xiàn)違法行為的不作為，從法理上可以排除掉。
因?yàn)樾姓蛔鳛槌隧毦哂蟹ǘx務(wù)的前提之外，行政不作為的的義務(wù)履行主體必須具有作為的可能性與能力，即行政機(jī)關(guān)有能力為之。我們以一線監(jiān)管的人員數(shù)量與需要監(jiān)管的設(shè)備數(shù)量進(jìn)行對(duì)比，體現(xiàn)本部門有限的行政能力，加之平時(shí)工作制定好切實(shí)可行的計(jì)劃、日程，是完全可以避免被定性為不作為的。
第二方面的不作為情況有針對(duì)性，是指已經(jīng)查處的案件。
目前大家對(duì)案件的后續(xù)隱患整改都非常重視，積極督促企業(yè)，并嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即使未整改到位，只要依規(guī)依法報(bào)告了，也是履職到位，不能定性為不作為，因此在這方面出問題的可能性也較小。
綜上，目前對(duì)一線監(jiān)管人員工作中產(chǎn)生不作為風(fēng)險(xiǎn)最高的，就是第二方面，即發(fā)現(xiàn)了未立即采取措施的。這也在當(dāng)前基層工作中普遍大量存在。
四、應(yīng)對(duì)措施
特種設(shè)備監(jiān)管日常工作中應(yīng)注意循序漸進(jìn)，一步一個(gè)腳印，按自身的實(shí)際能力制訂工作計(jì)劃，要么不查，要查則查徹底，直至隱患整改完成或報(bào)告政府采取相關(guān)措施，杜絕工作中的不作為風(fēng)險(xiǎn)，大致程序應(yīng)為：
1、現(xiàn)場(chǎng)檢查。
現(xiàn)場(chǎng)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)場(chǎng)所進(jìn)行全面檢查，對(duì)在用設(shè)備狀況盡可能詳細(xì)記錄，有企業(yè)在用設(shè)備繁多的，只記錄存在問題的設(shè)備即可。記錄設(shè)備內(nèi)容應(yīng)包括所在位置、標(biāo)牌、操作情況、是否提供出檢驗(yàn)報(bào)告和登記證書、是否現(xiàn)場(chǎng)在用。
2、發(fā)現(xiàn)隱患立即下達(dá)指令書或責(zé)改書或查封。
若類似企業(yè)在用設(shè)備已經(jīng)檢驗(yàn)，僅未進(jìn)行登記等一般隱患情況，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)下達(dá)指令書或責(zé)令改正通知書要求其限期改正。若存在超期未檢等嚴(yán)重隱患，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行查封，并要求企業(yè)盡快整改，設(shè)備無法立即停止運(yùn)行的，要按《特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第23、28條的要求處置。
3、迅速立案。
當(dāng)企業(yè)存在嚴(yán)重隱患時(shí)，應(yīng)迅速立案啟動(dòng)調(diào)查，案情重大或以后容易證據(jù)滅失的、有串供風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查。一般隱患應(yīng)在改正期限到達(dá)后進(jìn)行復(fù)查（按《特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查規(guī)則》第27條的要求），仍未改正的應(yīng)迅速立案調(diào)查。
4、補(bǔ)充調(diào)查。
對(duì)違法設(shè)備應(yīng)著重從設(shè)備生產(chǎn)、銷售、安裝、使用、維保、檢驗(yàn)、登記幾個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行詢問，案情復(fù)雜的要更加注重細(xì)節(jié)。
5、處理決定。
調(diào)查終結(jié)的及時(shí)提交審理，作出決定。
6、督促整改隱患貫穿始終。
交納罰款并整改完畢的可結(jié)案，未改完的則按《特種設(shè)備現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)督檢查規(guī)則》的要求及時(shí)報(bào)告政府采取措施。
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